Türk Vergi Sisteminin Yeniden Yapılandırılması
Prof. Dr. Güneri AKALIN
Vergi Konseyi Üyesi
Giriş
Kamu Maliyesi’ni, “piyasa başarısızlıklarının”1, devlet yani sosyal seçim mekanizması (oy sandığı) aracılığı ile giderilmesini konu alan iktisat –alt dalı olarak tanımlarsak; vergilerin işlevinin, piyasa başarısızlıklarını gidermek için üretilen sosyal mallar ve regülasyonların finansmanı olduğu anlaşılır. Kısacası, ekonomik devletin görevi, kamu harcamaları ve vergiler ikilisiyle piyasa başarısızlıklarını gidermek yani kamu hizmetleri(sosyal mallar) sağlayarak piyasa ajanları olan tüketici ve müteşebbise hizmettir. Esas olan ülkedeki iktisadi örgütlenme olup; vergi sistemi, bunun bir türevi olmak durumundadır. Neticede devlet ve/veya maliye idaresi, milli geliri ve sosyal refahı yaratan piyasa ekonomisine hizmet için vardır.
Her kamu harcaması (sosyal mal/kamu hizmeti) piyasa başarısızlığını giderdiği ölçüde; sosyal refahı ve milli geliri artırır ancak her vergi de üretimi kıstığı için, sosyal refahı ve milli geliri azaltır. Dolayısıyla, vergiler zaruri fenalardır. Devlet aslî görevlerini yerine getirdiğinde (minimal devlet2 hacmine varıldığında) yani piyasa başarısızlıklarını giderdiğinde; kamu harcamalarının (sosyal malların) doğurduğu marjinal sosyal yararın, vergilerin yarattığı marjinal sosyal maliyete eşitlendiği iddia edilebilir. Sosyal devlet kaygısı ile minimal devlet hacmi aşılarak, gelir dağılımına müdahale edildiğinde; milli gelir azalsa bile, sosyal refahın arttığı iddia edilebilir. Ancak eşitlik kaygısıyla; minimal devlet ölçeği (devletin asli görevleri) aşılarak, sosyal refah artırılmak istenilirse; hakkaniyetten sağlanacak sosyal yararın, etkinsizlikten doğacak sosyal maliyetten (milli gelir kaybından) fazla olacağı beklenmekte demektir. Ancak akılda tutulması gereken husus piyasa başarısızlıklarının tüketildiği devletin asli işlevleri noktasından sonra; devletin başarısızlıklarının yani israfın başlayabileceğidir.
Etkin ve Adil Bir Vergi
Sisteminin Kurgulanmasında
Temel Hedefler:
‘Etkin ve Adil bir vergi sistemi’, neden olduğu milli gelir ve sosyal yarar kaybını minimize veya sosyal refahı ve milli geliri maksimize edendir: Nitekim ‘planlı kamu sektörü ağırlıklı karma ekonomiden’ (devletçilikten) piyasa eko0nomisine geçmeye çalışan yani ‘Kalkınan Geçiş Ekonomisi’ (KGE) olan Türkiye; bu süreçte vergi sistemini milli gelir ve sosyal yarar/refah kayıplarını minimize edecek şekilde kurgulamalıdır. Etkin ve adil bir vergi sisteminin temel hedefleri şöyle sıralanabilir:
(i) Amaçlanan Piyasa Ekonomisi ile uyumlu bir vergi sistemi oluşturulmalı
(ii) Vergi yükü veya devletin ekonomik hacmi, piyasalarca taşınabilir olmalı
(iii) Anayasaca belirlenen sosyal refah fonksiyonu yani sosyal devlet yaklaşımı, saydam ve
uygulanabilir bulunmalı
(iv) Anayasada yer alan vergileme ilkesi (Malî Güç/Yarar vb.) Piyasa Ekonomisi ile çatışmamalı
(v) Vergi sisteminin hasılat yapısı (vasıtalı ve vasıtasız vergiler vb.) optimal oluşturulmalı
(vi) Vergi Sistemi kalkınma düzeyi, istihdam hacmi ve GSMH’nın sektörel bileşimine karşı
duyarlı olamalı
(vii) Vergi Sistemi dışsallıkları, vergi teşvikleri ve vergi cezaları ile içselleştirmeli
(viii) Mali Tevzin veya Malî Desantralizasyon, yerel malî disiplini sağlayabilmeli
(ix) Vergi Sistemi, siyasal iktidarı elinde tutan seçmen çoğunluğunun veya ortanca seçmenin
ekonomik kimliği ve siyasal talepleri dikkate alınarak oluşturulmalı
(x) Mükellef Hakları ile Hukukun Üstünlüğü sağlanmalı
Türk Vergi Sistemi’nin aksaklığı, kalkınan bir geçiş ekonomisinde3 (KGE’de) uygulanmasıdır: Nitekim, Anayasa’da öngörülen ‘planlı kamu kesimi ağırlıklı karma ekonomi’ ve ‘sosyal devletin’ finansmanı için geliştirilen mevcut vergi sistemimiz, ‘küreselleşmeye ve piyasa ekonomisine’ uymamaktadır. Ancak vergi sistemimizin reformu, iktisadi örgütlenmemizin ‘planlı karma ekonomi’den özelleştirme aracılığı ile ‘piyasa ekonomisine’ dönüştürülmesine paralel/hemzaman olarak yürütülmelidir. Mevcut ekonomik konumumuz, AB ile bütünleşen ‘kalkınan bir geçiş ekonomisi’ olduğumuzdur.
(i) Vergi Sistemimiz Amaçlanan Piyasa Ekonomisi İle Uyumlaştırılmalıdır:
Refah Ekonomisinin birinci teoremine4 göre, piyasa mekanizması, merkezi bir yönlendirmeye ihtiyaç göstermeksizin kaynakları Pareto-optimal tahsis eder. Dolayısıyla rakibi olan planlamaya bakışla mukayeseli bir üstünlüğe sahiptir. Burada yapılması gereken, devletin asli görevi olan piyasa başarısızlıklarını gidermenin ötesine geçerek israfa yol açılmaması veya hakkaniyet kaygısı ile müdahale edilecek ise bunun etkinlik maliyetini (milli gelir kaybını) dikkate alarak hareket edilmesidir. Piyasa ekonomisi ile vergi sistemi arasında uyumsuzluğu yaratan hususlar şöyle sıralanabilir:
(a) Aşırı vergi yükü (Minimal devletin aşılması/Devletin aslî görevlerinin aşılması)
(b) Yüksek marjinal hadler yani dik bir müterakki tarifenin varlığı
(c) Vergi ödeme gücü ilkesinin tercihi: Doğrudan özel mülkiyetin kavranması ve yarar ilkesinin ihmali.
Bunlara Ramsey Kuralı yani sadece nihai tüketim mallarının ve tek oranla vergilendirilmesi ile arzı esnek olmayan mal ve faktörlerin vergilemede tercih edilmesi gibi hususlar katılabilir. Aksi halde piyasa mekanizması Pareto-optimal kaynak tahsisini başaramaz ve kaynaklar israf edilir.
Nitekim, piyasa ekonomisi ile vergi sistemi arasındaki uyumsuzluğun (vergi sisteminin piyasa müşevviklerini kırmasının) veya mali disiplinsizliğin arazları şunlardır:
(1) Yaygın kayıt dışılık
(2) Kamu açıkları ve enflasyon vergisi ile ağır borç yükü
(3) Düşük milli gelir ve sosyal refah ile yapısal işsizlik ve yoksulluk.
Cumhuriyet İktisat Tarihi’ne baktığımızda, ‘devletçilik modeli’ (= planlama + KİT’ler) yanında bunun finansman programı olan ‘vergi sistemi’ de geri kalmışlığımızdan sorumludur. Mali disiplin, piyasa disiplininin bir türevidir: Piyasa disiplini olmayan bir ekonomide, mali disiplini sağlamak mümkün değildir: Örneğin tüm çabalara rağmen, piyasa ekonomisine geçiş tamamlanamaz ise; ‘faiz dışı fazla’, muhasebe disiplininden fazla bir anlam taşımaz.
(ii) Devletin Ekonomik Hacmi veya Vergi Yükü, Asli Görevleri Düzeyine Çekilmelidir:
Bir vergi sisteminin oluşturulmasında hedef alınan makro hasılatın hacmi, en önemli hedeftir. Ancak bir kere devletin hacmi, piyasa başarısızlıkları aştığında, bunun büyümeden vazgeçme anlamında bir maliyetinin de olduğu bilinmelidir. Kısacası ‘kalkınan bir ülkede; yoksullara refahı, sosyal devletin maliye politikaları mı yoksa piyasa ekonomisi ve büyüme yani milli gelir artışı mı götürür?’ konusunda bir karara varılmalıdır. Dikkat edilmesi gereken husus, tarihen, Batı’da sanayileşme döneminde vergi yükü 1914’e kadar GSMH’nın % 10’unu pek aşmamıştır. Artık bu oran çok düşük bir düzey sayılsa bile; günümüzde GSMH’nın % 20-25’ini aşan vergi yükü ile kalkınmanın uzun dönemde sürdürülmesi aynı anda gerçekleşmesi mümkün olaylar değillerdir. Kanımca piyasa başarısızlıklarını giderebilecek GSMH’nın % 20’si civarındaki bir vergi yüküne % 5’lik bir sosyal fonun ilavesi ile azami % 25’lik bir vergi yükü tavanının sınır kabul edilmesi, kalkınmanın sürdürülebilmesi açısından yararlı olur. Mevcut vergi yükümüzün düzeyinin, istikrara hizmet ettiği iddia edilse bile; kalkınmaya ve piyasa ekonomisine geçişe engeldir. Aksi halde, hem piyasa ekonomisine geçiş hem de kalkınma gecikeceğinden, cari açığın artması kaçınılmaz olacaktır. Türkiye 1980-2000 aralığında vergi yükünü, iki mislinden fazla artırabilmiş tek OECD ülkesidir.
Kalkınan bir ekonomide
vergi yükü artışlarının fırsat
maliyeti:
(i) Ya yurtiçi tasarrufların azalması: Büyüme hızının düşmesi
(ii) Veya cari açıktaki artıştır: Büyüme hızı korunur ancak küreselleşir.
Türkiye büyüme hızını yükseltmek, işsizliğe son vermek ve cari açığını denetim altına almak istiyorsa; vergi yükünü azaltıp, tasarruf hacmini artırmak zorundadır. Dolayısıyla idare, servis yükünü vergi yükü artışları ile sağladığı ‘faiz dışı fazla’ ile değil vergi dışı kaynaklar olan: ‘2B, özelleştirme, gelir ortaklığı senetleri, bedelli askerlik, kamu taşınmazlarının satışı vb’. kalemlerle finanse etmelidir5. Aksi halde yaklaşık olarak GSMH’nın yüzdesi cinsinden vergi yükünün her % 5’lik artışında; büyüme hızının kabaca % 1 düşmesi veya işsizlerin sayısının kabaca 250.000 kişi kadar artması beklenebilir: Veya vergi yükü artışı dolayısıyla iç tasarruflardaki düşme; dış tasarruflar yani cari açıktaki artışla, telafi edilmek durumundadır. Yüsek reel faiz düzeyi, vergi politikası ile servis yükü bağlantısının koptuğuna işaret etmektedir. Kısacası vergi yükü artırımıyla borçların tasfiyesi politikası ile büyümenin devamı birlikte sürdürülebilecek politikalar değildir: Nitekim vergi yukü artışı veya faizdışı fazla ile seçmenin ve özellikle çalışanların tüketimini uzun dönemde baskı altında tutmak, bir demokraside pek mümkün gözükmemektedir: Veya siyasal iktidar değişikliği demektir.
Ayrıca dikkat edilmesi gereken bir başka husus; Türkiye’de resmi ve fiili vergi yükleri arasında ‘kayıt dışı devlet gelirleri’ nedeni ile bir farkın bulunduğudur: Kayıt dışı devlet gelirleri ile kastolunan; bütçe dışı fonlar, döner sermaye hasılatı, kamu vakıf ve dernekleri ile bunlara bağlı işletmelerin gelirleri, KİT kârları veya zamları, enflasyon vergisi, senyoraj geliri, aynî vergiler (askerlik hizmeti), BİT’lerin gelirleri vs gibi kalemler olup; fiili vergi yükü, resmi vergi yükünün üstünde gerçekleşmektedir. Kayıt dışı devlet gelirlerinin bütçe hesaplarınca kavranarak, TBMM’nin denetimine sunulması gerekir.
(iii) Sosyal Devlet için Verginin Sosyal İşlevi Yerine, Götürü Transferler Kullanılmalıdır:
Her devletin anayasası, o toplumun sosyal refah fonksiyonunun yani sosyal refahı maksimize etmek için uyulması gereken karar alma kuralları (oylama usulleri) ile eşitlikle ilgili kaygıların (ağırlıkların) saklı olduğu metindir. Bir başka deyişle anayasalar, sosyal refahı maksimize etmek için; piyasa gelir ve servet dağılımının, devletçe ne ölçüde eşitlenebileceğine ışık tutarlar. Anayasamız sosyal devlet yaklaşımı yani ekonomik ve sosyal haklar, verginin sosyal işlevi, mali güce göre vergilendirme, kamu teşebbüslerinin varlığı gibi çeşitli sosyal değer yargıları ile hakkaniyet/eşitlik konusundaki tutumunu belirlemiştir. Bu açıdan bakıldığında ‘iyi bir gelir dağılımının’ bir kamu hizmeti/sosyal mal olduğu iddia edilebilir6. Bu alanda pozitif hukukta yer alan tek kısıtlama veya temenni ise; yine Anayasamıza göre devletin, bu ödevlerini ‘malî yeterlilik’ölçüsünde yerine getireceğidir.
Ancak seçmen çoğunluğunun vergi mükellefi olmadığı, geri kalmış, yaygın işsizlik ve yoksulluğun bulunduğu bir ülkede; devletin ‘yeniden bölüşüm işlevini’ üstlenmesi; meclisleri yeniden bölüşüm platformuna dönüştürmekte ve rant ekonomisi yaratmakta, doğurduğu kamu açıkları ve borç yükü ile ekonomiyi krize sürüklemektedir. Bir başka deyişle sosyal devletin içeriğini ortanca seçmenin gelir transferi talepleri ve meclislerin takdiri belirlemektedir ki sonuç popülizm olmaktadır7.
Dolayısıyla devletin ‘iyi bir gelir dağılımının kamu hizmeti niteliğini taşıması’ için alması gereken üç temel karar vardır:
(1) Piyasa Ekonomisi ile uyuşabilecek bir ‘sosyal adalet ilkesi’ belirlenmeli
(2) Tahsis olunacak kaynakların hacmi tespit edilmeli: Katı bütçe sınırlaması
(3) Kullanılacak mali araçlar, yeniden bölüşümün maliyetini minimize edecek şekilde seçilmeli: Vergi Sistemi, yeniden bölüşüm için kullanılmamalı
Bir KGE’de sosyal devlet yaklaşımının, piyasa ekonomisi ile uzlaşacak nitelikte olabilmesi için; “fırsat eşitliği + mutlak yoksulluk” ile sınırlı kalınmalıdır: Genel bir eşitlik politikası güdülmesi yerine en yoksullar korunmalıdır. Bu gerekçe ile tahsis edilecek kaynakların ekonomik hacmi GSMH’nın % 5’i ile sınırlı olmalıdır. Ayrıca kullanılacak kaynakların seçiminde ‘vergilerin sosyal işlevi’ yani müterakki gelir ve kurumlar vergileri yerine; tüketimi, özellikle lüks tüketimi(ithalatı) vergileyecek düz oranlı vergilere itibar edilmesi ve götürü transferlerle yetinilmesi, ancak bu transferlerin de üretimi teşvik edecek şekilde verilmesi gerekir. Örneğin götürü transferlerde; üretime katılanlara veya beşeri sermaye yatırımı yapanlara öncelik verilebilir.
Aksi halde “kriz öncesinde olduğu üzere devlet, sosyal adalet gerekçesi ile asli işlevlerini ihmal ederek popülizme sürüklenmeye devam ederse; piyasa ekonomisine rakip bir kuruma dönüşür” ki; bilindiği gibi piyasa başarısızlıklarını gidermek isteyen devlet te başarısız olmaktadır: İsraf artmaktadır. Bugün halen yapılmakta olan gelir transferlerinden tespit edebilmiş olduklarımız: DGD, mazot yardımı, yaşlılık aylığı, sosyal güvenlik açıklarının finansmanı, prim sistemi, girdi sübvansiyonları, düşük faizli krediler ve afları, harç ve burs kredileri, destekleme alımları, toplu konut, işsizlik yardımı, eğitim ve sağlık harcamaları, lojmanların ve sosyal tesislerin kiraları, arsa tahsisi, imha edilecek stokların finansmanı, üretici tarafından ödenmeyen elektrik ve sulama bedelleri, çalışamaz özürlülere bağlanan aylıklar, görev zararları vb. konsolide edilerek ve bu ilkeler ışığı altında topluca bütçelenmesi gerekir. Kısacası devletin, tek ‘sosyal yardım/ gelir transferi bütçesi’ olmalı ve sosyal devletin maliyeti açıkça vergi mükellefinin bilgisine sunulmalıdır.
Ayrıca vasıtasız ve vasıtalı vergilerde tüm tarifelerin düz oranlı olması ve bu tarifenin minimal devlet/devletin asli görevlerinin hacmini veya fiili vergi yükünü geçmeyecek yükseklikte tutulması8, esas alınmalıdır. Kısacası vergi tarifeleri bu tavana göre % 20’yi geçmemelidir. Ayrıca düz oranlı vergiler yüksek vergi eşiği ile birlikte uygulanmalıdır: Bu eşik, asgari ücretin yarısı olabilir. Bu taktirde nominal düz oran yanında mutedil bir artan oranlı effektif tarife olacaktır. Vergi yükü oranı üzerinde tespit olunan mevcut tarifeler, örneğin GV’sinde % 45’lik tavan uygulaması, mükellefe açıkça ödediği verginin gelir transferini amaçladığını ifade etmektedir. Oysa GV sinin ortalama eg-fefektif haddi yani GSMH içindeki payı % 7-8 civarında ve sabittir. Bu durumda oluşan vergiye karşı direnme; ancak hürriyeti bağlayıcı cezalarla aşılabilir. Verginin sosyal işlevinin yaptırımı, hürriyeti bağlayıcı ceza olmaktadır ki; aynı Anayasa göre angarya yasaktır. Kısacası bir kalkınan ekonomide, sosyal devletin hacmi büyüdükçe; piyasa ekonomisi küçülmek zorundadır.
(iv) Anayasa’da Yer Alan Ödeme Gücü/Malî Güç İlkesi Genişletilmelidir:
Yukarıda ‘ödeme gücü’ ilkesi ile piyasa müşevviklerinin, dolayısıyla piyasa ekonomisinin çeliştiğini ifade etmiştik. Mevcut Anayasa ‘planlı karma ekonomiyi’ esas aldığı için ‘mali güç ilkesini’ tercihte tutarlıdır. Nitekim Anayasamız “herkes kamu giderlerini karşılamak üzere malî gücüne göre vergi ödemekle mükelleftir” diyerek açıkça malî güç ilkesine atıfta bulunmaktadır. Yargı organlarınca verilen iptal kararlarının büyük kısmı bu tanıma bağlanmaktadır.
Dikkat edilmesi gereken husus, aynı maddede verginin zımnen finansman bedeli olduğu ima edilen sosyal malın/ kamu hizmetinin, bir tanımı yoktur veya TBMM’nin takdirine bırakılmıştır. Buradan çıkarılacak sonuç kamu hizmetlerinin hacminin ve dolayısıyla vergi yükünün, pozitif hukukumuz açısından bir sınırının olmadığıdır. Neticede vergi yükünün hacmi, Meclisin takdirine terkedilmiş bir konudur.
Maliye Teorisi’ndeki gelişmelerin gösterdiği bir husus, yarar ilkesi dışındaki ilkelere; örneğin ödeme gücü ilkesine veya maksimum refah veya minimum fedakârlık ilkelerindayanan vergi sistemlerinin ‘etkin’ olamayacağıdır. Zira yarar ilkesi, neticede piyasa mekanizmasının kamu sektörüne taşınmasıdan ibarettir. Kusuru ise etkin bir sistem olmasına rağmen, salt sosyal mallarda örneğin savunmada fiyatlandırmanın mümkün bulunmamasıdır. Yalnız bu ilkeye asıl muhalefet; sosyal develet taraftarlarının, yarar ilkesi uygulamalarının gelir dağılımı sonuçlarına itirazıdır9: Onlara göre yarar ilkesi uygulamaları ‘fırsat eşitliğini’ ortadan kaldırır. Ancak yarar ilkesinin, gelirin talep elastikiyetinin yüksek olduğu kamu hizmetlerinde; büyümeye yani gelir artışlarına paralel olarak uygulanması, sosyal adalet itirazlarını yumuşatabilir. Nitekim kamu hizmetlerinin bedellerini tüketicilerinin ödemesi, etkinlik yanında belli bir adalet anlayışını da; beraberinde getirmektedir.
Anayasamızda mevcut ödeme gücü ilkesi; derhal vasıtasız vergiler ile gelir ve servetin matrah alınmasını, ayrım nazariyesini, müterakki tarifeyi ve asgari geçim indirimini çağrıştırmaktadır. Bütün bu öğelerin hepsi; geçmeye çalıştığımız piyasa ekonomisinde; piyasa müşevviklerini kıran, dolaysıyla üretimi kısıp, yoksulluk ve işsizlik yarattığı iddia edilen hususlardır10. Bir başka deyişle sadece harçlar, resimler ve kullanıcı bedelleri, fonlar ve işaretli vergilerin değil; vasıtalı vergilerin mevcut ağırlığının ve gelir vergisi yükünün ücretlilere kaymasının da bu gerekçe ile Anayasa’ya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Dolayısıyla İktisat Bilimi ve Maliye Disiplini açısından doğrulanmayan yani sadece bir değer yargısı niteliğinde olan ‘mali güç/ödeme gücü’ ilkesine; Anayasamızda pozitif hukuk normu kimliği kazandırılmasından, vazgeçilmelidir. Ayrıca Anayasamızda yarar ilkesi, minimum fedakârlık veya maksimum refah prensibi veya satın alma gücü (vasıtalı vergiler) ilkelerine yer açabilecek daha esnek bir düzenlemeye ihtiyaç vardır. Bir başka deyişle Anayasamızdaki mali güç veya verginin sosyal işlevi gibi ilkeler; vergi sistemimizin bilimdeki gelişmeleri izlemesini güçleştirmektedir. Nitekim yargının iptal kararları ile meclislerin ve hükümetlerin tercih alanı da sınırlanmaktadır. Dahası mevcut vergi hasılat yapısı ile Anayasamızdaki vergileme ilkeleri çelişmektedir. Oysa bir ülkede hangi vergileme ilkesinin geçerli olduğu, Anayasaya bakılarak değil; vergi sisteminin hasılat yapısı incelenerek anlaşılır
Ayrıca siyasal iktidara gelen her partinin kendi siyaset felsefesine göre; Muhafazakâr, Liberal veya Sosyal Demokratlar olarak kendi eşitlik anlayışını veya sosyal refah fonksiyonunu hayata geçirebilme açısından; maliye politikasını/vergi sistemini, düzenleyebilme olanağı bulunmalıdır.
(v) Vergi Sistemimizin Hasılat Yapısı, Vasıtalı, Vasıtasız Vergilerle; Büyümeye Paralel Olarak, Yarar İlkesi Kaynaklı: Harç, Resim, Fonlar, Kullanıcı Bedelleri ve İşaretli Vergiler Sosyal Sigorta Primleri, Geliştirilerek Piyasa Uyumu Artırılmalıdır:
Dikkat edilmesi gereken husus, sadece vergi yükünün düzeyinin değil; vergi hasılatının bileşiminin de piyasa ekonomisinin işleyişini etkilediğidir. Eğer bugünkü yüksek vergi yükü düzeyi, daha da yükseltilecek ise; vasıtalı vergilerin ağırlığının hemen artacağını öngörmek mümkündür. Hasılat etkisi kesin ve derhal olan vergiler, vasıtalılardır. Ancak yüksek vasıtalı vergi yükü ve bunların aşırı tarifeleri, tıpkı vasıtasız vergiler yani müterakki gelir ve kurumlar vergileri gibi; bir piyasa ekonomisinde milli geliri ve sosyal refahı azaltıcı etki yaparlar.
(a) Vasıtasız vergiler, gelir ve kurumlar vergileri ‘ikame etkisi yaratarak’ ve ‘zaman tercihini bozarak’11 gelir ve refah kaybına yol açar,
(b) Vasıtalı vergiler ise; nispî fiyatları değiştirerek ‘aşırı yük’ (ölü-dara etkisi) nedeniyle, milli gelir ve refah kaybı doğururlar.
Kaldı ki vasıtalı vergiler tanım icabı, fiyat ve marjinal maliyet eşitliğini bozarak, etkin kaynak tahsisini önlerler. Neticede mübadeleyi caydırarak, hanehalklarının piyasaya açılmasını ve işbölümünde ihtisaslaşmalarını engelleyen her vergi; milli gelir ve refah kaybı yaratır. Dolayısıyla bir vergi salınmadan önce finanse edeceği sosyal malın/kamu hizmetinin, yaratacağı sosyal yararın veya milli gelir artışının, verginin doğuracağı sosyal refah veya milli gelir kaybından daha fazla bulunacağından emin olunmalıdır.
Tarihi açıdan bakıldığında sanayileşme döneminde; vasıtalı vergiler ve düşük vergi yükü birlikte uygulanmıştır. Vasıtasız vergilerin uygulamada ağırlık kazanması, Dünya Savaşları süresine ve II. Dünya Savaşı sonrasındaki olgun-Keynesyen ekonomiler dönemine rastlamaktadır. Örneğin ABD’de gelir vergisi 20. Yüzyılın başında sabit oranla % 7 ile başlamış ve daha sonraları tavan had % 92’ye kadar tırmanmıştır12. Ancak bu dönemde gerek tasarruf paradoksunu çözmek ve gerek ise otomatik istikrarcı olarak gelir ve kurumlar vergilerinden yararlanılmıştır.
Bizde ise; 1950 sonrasında başlatılan sanayileşme ile birlikte GV ve KV’leri de yürürlüğe sokulmuş ve ağırlık giderek bu vergilere kaymış ancak 1980’lerin ortalarına doğru KDV’nin uygulanması ile vasıtalı vergilerin payı artmaya başlamış ve bu eğilim vergi yükünü de artırmıştır. Vergi sistemimiz geçmişte devletçiliği finanse etmede başarılı olsa da; mevcut hacmi ve bişleşimi ile özel sektör eliyle kalkınmaya elverişli değildir. Özel sektör aracılığıyla sanayileşmeyi destekleyen en önemli araç; yatırım indirimi kurumu ve belli öçüde de ihracatta vergi iadesidir. Kalkınma açısından baktığımızda vasıtasız vergiler, faktör arzını kısarken; vasıtalı vergiler mübadeleyi caydırarak milli gelir ve sosyal refahı azaltmaktadırlar. Birinin diğerine tercihi pek söz konusu olmasa dahi; düşük vergi yükü ile birlikte uygulandığında vasıtalı vergiler sanayileşme süreci sırasında yeğlenebilir. Zira vasıtasız vergilerin yükünün sanayi üzerinde temerküzüne karşılık, vasıtalı vergilerin yükü tüm ekonomiye yayılabilir. Ancak otomotivde olduğu gibi fiyatın % 70’ine varan vasıtalı vergiler, sadece tüketicinin gelirini değil; yansıma süreci dolayısıyla üreticinin kârını yani sermaye gelirini de vergilendirir. Türkiye’de işletme büyüklüklerinin ölçek ekonomilerini yakalayamamasında düşük satın alma gücü yanında, yüksek vasıtalı ve vasıtasız vergilerin sanayi üzerinde temerküzü de etkili olmaktadır. Bu durumun doğal sonucu, işsizlik ve erken sermaye ihracıdır.
Ülkemizde yarar ilkesinin uygulama alanının genişletilmesini gerekli kılan beş gelişme mevcuttur:
(1) Fonların, döner sermayelerin, kamu vakıflarının ve kamu derneklerinin ve bunlara bağlı işletmelerin tasfiyesi; yarar ilkesi kaynaklı harç, resim, fon, işaretli vergiler ve kullanıcı bedeli türünden gelirler ile ilgili bir çerçeve düzenlemenin yapılmasını gerekli kılmaktadır. Zira yukarıda sayılan kurumların tasfiye edildiği alanlardaki kamu hizmetlerinin, ya arzı durdurulacak veya yarar ilkesi kaynaklı vergilerle finanse edilen bütçe-içi fonlarla hizmet arzı sürdürülecektir.
(2) ‘Üst kurulların finansmanı’ konusundaki boşluklar bu kurullarca, keyfi olarak vergi benzeri gelirler veya kullanıcı bedelleri ile doldurulmak istenmekte; bu tutum vergileme yetkisi yanında regülasyonların niteliği tartışmalarına da yol açmaktadır. Oysa regülasyon bir kamu hizmeti olup; vergiler ile finansmanı gerekir. ‘Kullanıcı bedelleri’ uygulaması, üst kurulları KİT’leştirir ve regülasyonlar da kişisel mala dönüştürür.
(3)Kamu yönetiminin desantralizasyonu yani mahalli idarelerin güçlendirilmek istenmesi halinde; ‘mali tevzinde’ genelde yarar ilkesine bağlı vergilerin, bu idarelere bırakılması teoriye uygun düşmektedir. Zira ‘ayaklarla oy verme’ söz konusu olduğundan; yarar ilkesine bağlı vergiler tüketici tercihlerini açıklamaya davet ettiği gibi13, dahası yerel ölçekte mali disiplini sağlama olanağı yaratmaktadır. Nitekim Konsolide Bütçe gelirleri ile; mahalli idarelerin merkezden finansmanı, israfı teşvik etmektedir.
(4) Sosyal sigorta pirimleri ve açıklarının finasmanı, uzun dönemde en önemli malî sorundur. Sosyal devlet, sosyal sigortalar aracılığıyla pirim sistemi yani yarar ilkesi ile finanse edilmeli ancak yoksul ve işsizlerin pirimleri ‘geçici süre’ ile ve/veya ‘kısmen’ vergiler ile karşılanabilir. Sosyal sigorta açıklarının finansmanı, prim artışları ile aktif sigortalı artışları ile sağlanabilir. Devlet, ömür boyu yeşil kart veya yaşlılık maaşı gibi karşılıksız gelir transferleri ile prim sistemini kendisi baltalamaktadır. Sigortalılık zorunlu olmalı, kısmen de olsa stopaj ile çiftçiye ürün bedelleri ödenmesinde tahsil edilmelidir. GV ve KV, KDV yanında üçüncü ayak olarak sosyal sigorta primleri hızla gelişmekle birlikte, bu artış açıkları kapatacak ölçüde değildir.
(5) Nihayet sonuncusu, kamu kolaylıkları alanında; kullanıcı bedelleri konusunda bir düzenlemenin yapılması gereği, yargının iptal kararları ile ortaya çıkmaktadır. Örneğin bir kamu kolaylığı (public utilities) olan Boğaz Köprüleri ve Oto Yolların geçiş ücretleri, her fiyat artışından sonra, yargı organlarınca iptal edilmektedir. Ancak kullanıcı bedellerinin tek işlevi finansman olmayıp; etkinlik yanında kamu kolaylıklarının hizmetlerini tüketiciler arasında tayınlamaktadırlar da. Ayrıca yargının bu ücret artışlarını fiyat endeksine bağlaması, bu tayınlama fonksiyonunun inkârı anlamına gelir.
Böylece ‘kayıt dışı devlet gelirlerini’ oluşturdukları iddia edilen; bütçe dışı fonlar, döner sermaye hasılatı, kamu vakıf ve dernekleri ile bunlara bağlı işletmelerin gelirleri, bu yeni düzenleme yani yarar ilkesine bağlı vergilerin bütçe içi-fonları finansmanı ile muhasebeleştirilebilir. Yarar ilkesine konu olan kamu hizmetleri, genellikle gelir esnekliği yüksek, lüks mallar niteliğinde olduklarından bedellerinin tüketicilerden tahsili; bir çok halde vasıtasız vergiler ile finansmanlarından daha kolaydır. Netice olarak kalkınmaya paralel şekilde; özellikle regülasyonlar, erdemli mallar, karma malların kişisel kesimleri ve alt yapı-kamu kolaylıkları hizmetlerinde yarar ilkesinin işletilmesi, etkin bir vergi sisteminin gereğidir14. Zira bu tür kamu hizmetlerinde tüketiciler, arzu edilen ödeme cinsinden taleplerinin şiddetlerini açıklayarak; hem malı finase etmekte ve hem de tayınlamayı mümkün kılmaktadırlar. Daha doğrusu bu tür sosyal mallarda (kamu hizmetlerinde) yarar ilkesine başvurulması sonucu; fiyatın etkinlik, tayınlama ve finansman işlevleri kendiliğinden gerçekleşmektedir.
Neticede yarar ilkesine bağlı vergilerin geliştirilmesine paralel şekilde; bir yandan vergi yükü aşağıya çekilirken, diğer taraftan vasıtalı, vasıtasız vergiler ile harç, resim, işaretli vergiler, fonlar, sosyal sigorta pirimleri ve kullanıcı bedelleri arasında daha dengeli bir dağılım sağlanarak, Türk Vergi Sistemi’nin, hasılat yapısının piyasa uyumu artırılmaya çalışılmalıdır: Nitekim yarar ilkesinin yaygınlaştırılması, malî disiplinin de bir gereğidir.
(vi) Vergi Sistemimizin, Ekonominin Kalkınma Düzeyini, Gelir Dağılımını, GSMH’nın Sektörel Bileşimini ve İstihdam Hacmini İzleyebilecek Nitelikte Olması Sağlanmalıdır:
Bir ülkedeki vergi yükünü belirleyen değişkenler: adam başına gelirin düzeyi (kalkınma aşaması), gelir dağılımının eşitsizliği, milli gelirin sektörel dağılımı, piyasalaşma derecesi (şirketleşme oranı) öğeleridir. Dolayısıyla kalkınma düzeyi, milli gelirin sektörel dağılımı, piyasalaşma derecesini, gelir dağılımı; ülkedeki vergi yükünün hacmini ve hasılat yapısını etkileyecektir.
(a) Vergi sisteminin kalkınma aşaması veya adambaşına gelir düzeyi ile ilişkisi: Musgrave, kalkınma açısından, bir azgelişmiş ülke için vergi adaleti katlanılamaz bir lükstür demektedir15. Zira müterakki tarifeler ile gelirin vergilendirilmesi halinde; tasarruflar da kavrandığından, özel yatırımların finansmanı mümkün olamamaktadır. Her ne kadar yatırım indirimi kurumu ile şirketler için kurumlar vergisi çerçevesinde bir çözüm bulunmuş ise de; bu teşvik hanehalkları ve şirketler arasında bir ayrım yarattığı gibi; reel sektör ile mali sektör arasında da ayrımcılığa yol açmaktadır.
Kalkınan ve tam istihdam öncesi bir ülkede, makro-matrah tüketim olmalıdır. Bu husus, sadece kalkınma açısından değil: tasarrufların çifte vergilendirilmesinin önlenmesi yani vergi adaleti bakımından da gereklidir16. Hatta tasarruflarını sermaye piyasasındaki kurumların hisselerine yatıranlar, dört kere vergilendirilmeyi göze almaktadırlar. Bu vergilemeler, ilk tasarrufu vergilendiren gelir vergisi, sermaye kazançları vergisi, temettüyü vergilendiren kurumlar vergisi, nihayet gelirin toplanması dolayısıyla tekrar gelir vergisi aşamalarıdır. Yaygın işsizliğin olduğu bir ülkede yansıma süreci dolayısıyla tasarrufların vergilendirilmesi halinde; yasal mükellef tasarrufçu olmakla birlikte, asıl ekonomik mükellef işsizler ve çalışanlardır.Bu durumda, Rawlsian bir sosyal refah fonksiyonunu kabul ettiğimizde tasarrufların, hiç olmaz ise tam istihdam aşamasına kadar vergiden istisna edilmesi; gelir dağılımını düzelttiği için sosyal refahı artırır.
Tasarrufların vergilendirilmesi, malî sektöre karşı vergi sitemimizin ayrımcılığına işaret etmektedir. Nitekim yatırım indirimi kurumunun mevcudiyeti; reel sektörün karlılığını artırarak büyütürken, tasarrufların vergilendirilmesi, malî sektörün derinlik kazanmasını önlemektedir. Vergi sistemimiz, reel sektör, malî sektör ve hanehalkı tasarrufları arasında tarafsız olmadığı için; özellikle malî sektörün büyümesi açısından bir engel oluşturmaktadır. Tüm bankalarımızın konsolide bilançolarının aktiflerinin orta boy bir Alman Bankası’ndan küçük olmasına rağmen, bir çok müteşebbisimizin dünyanın en zengin bir kaç yüz ailesi içerisine girebilmesinin bir açıklaması olması gerekir. Yatırım indirimi kurumu fiilen reel sektör şirketlerinin kurumlar vergilerini sıfırlarken, tasarrufçuların malî sektöre yatırdıkları tasarruflar veya malî sektör tasarrufları da vergilendirilmektedir. Malî sektöre değilse bile; tasarrufçuya kısmen bu alanda sağlanan tek olanak, hazine bonolarının vergiden muaf kılınmasıdır. Türk reel sektörünün hızla büyürken, malî sektörün daha büyük bir hızla küçülmesi, malî sektörün krizi atlatamadığını ve bunun tek nedeninin sadece vergiler olmayıp; sektördeki kamu bankacılığından, holding (patron) bankacılığına, piyasa ekonomisi bilgisinin veya inancının eksikliğine, iş ahlâkına, uzmanlaşmaya ve ekspertize kadar daha bir çok sorunları olduğunu açıklamaktadır: Sektörde vergi alanında da yapılacak şeyler sınırlıdır. Bu sorunlar çözülmedikçe malî sektörde iyileşmeyi beklemek gerçekçi değildir veya yabancıların payının artması beklenmelidir. Küresel dünyada, iktisadi entegrasyona giden bir açık ekonomide; arz esnekliği sonsuz faktör olan sermayenin gelirlerinin vergilendirilmesi, özel bir düzenlemeyi gerektirir.
(c)Vergi Sisteminin Gelir Dağılımı İle İlişkisi Tasarruf Açığını Minimize Edecek Şekilde Düzenlenmelidir: Bir ülkede tasarruf açığının bulunması; ya vergi yükünün aşırı olduğunu veya gelir dağılımının, yeterli tasarruf hacmini sağlayacak eşitsizlikte olmadığını ima eder. Dolayısıyla tasarruf açığı olan bir ülkede müterakki vergi sisteminin ‘hakkaniyetçi’ politikaları yani sermaye gelirlerinin (tasarrufların) vergilendirilmesi tasarruf açığını büyütür. Bu tasarruf açığının bir finansman yolu da cari açıktır. Kalkınma sürecinin başında gelir dağılımının eşitsizliği, tasarrufların yükseltilip hızlı sermaye birikimini sağlayabilmek üzere artar: Kalkınma sürecinin tamamlanması, ülkenin faktör donanımının sermaye lehine değiştirilerek; gelir dağılımının düzeltilmesi ve adam başına gelirin de artırılması demektir17. Vergi sistemi bu gelişmelere izin vermelidir. Nitekim gelir dağılımını düzeltecek, işsizliği ve yoksulluğu tasfiye edecek olan; sosyal devlet ve vergi sistemi değil, piyasa ekonomisi çerçevesinde kalkınmadır. Aksi halde yüksek reel faiz düzeyi, yatırımları kısarak işsizliği artırır ve kalkınmayı geciktirir. Hazine bonolarında yüksek reel faizin varlığı, faktör fiyatlandırmasının ve/veya faktör gelirlerinin vergilendirilmesinin geçmişte doğru yapılmadığına işaret etmektedir. Böylece hazine bonolarının reel faizi gelir dağılımını bozsa bile; bu durumun; rant ekonomisi olarak nitelendirilmesi piyasa ekonomisi mantığı ile çelişir. Faizin düşürülmesinin yolu, vergilendirilmesinden değil; tasarruf hacminin artırılmasından geçmektedir. Hazine bonolarının vergilendirilmesi, malî piyasaların derinleşmesini ve sermaye birikimini geciktirir.
(d)Vergi Sistemi, GSMH’nın Sektörel Bileşiminin Değişimini ve Üretim Yapısını İzlemelidir: Vergi sistemimiz GSMH’nın sektörel bileşimini ve üretim yapısını dikkate almalıdır. Nüfus çoğunluğunun tarım ve hizmetlerde küçük üretici olduğu bir ekonomide; gerçek usulde bir gelir veya yaygın bir KDV uygulamasının mümkün bulunmadığı açıktır. Dolayısıyla gerikalmışlığın kuşattığı bu küçük üreticiler denizinde ‘kayıt-dışı ekonomi’ doğal bir sonuçtur18. Küçük üreticilerin aile işletmeleri olduğunu dikkate aldığımızda; bunlarda ücretli emek söz konusu olmadığından, vergi ve sosyal güvenlik kayıtları yoktur: Nitekim piyasalar gelişemediğinden, mübadele işlemlerinin bile kayıtlarının izlenmesi; pek mümkün değildir. Dolayısıyla kayıt dışılık, geri kalmışlık ve küçük üreticilikten kaynaklanmakta olup, mevzuatla ve denetimle çözülebilecek bir sorun değildir. Zira kayıtlı mübadelenin işlem maliyetlerini (vergi + sigorta + sendika aidatını) kaldırabilecek yeterli satınalma gücü ve piyasalar sadece modern sektörde (sanayi ve mali sektörde) mevcuttur. Kayıt -dışı ekonomi ile mücadelede derhal alınabilecek önlemler:
(1) Tarıma ve esnafın bulunduğu hizmetlere karşı stopaj ağırlıklı, belge destekli bir gerçek usulün beyanname ile yaygınlaştırılmasıdır. Beyanlar, iş kolu matrah ortalamaları ile de denetlenmelidir.
(2) Ayrıca düz oranlı düşük tarifelerin varlığı da, kayıt dışılığı caydıran bir önlem olacaktır. Zira insanlar, KGE’lerde yüksek tarifeler ve ağır vergi yükü karşısında ikame etkisi yerine kayıt dışı ekonomiye kaymaktadırlar.
(e) Vergi Sistemimiz İstihdam Hacmini Gözetmelidir: Burada tam istihdam öncesi kalkınan bir ekonomideki vergi sisteminin, vergi matrahının, tarifesinin ve hasılat yapısının ve nihayet vergi yükünün; tam istihdama ulaşmış gelişmiş ülkelerinkilerden farklı olması gerektiğini vurgulayalım. Japonya örneğinde olduğu gibi gelişmiş ve tam istihdama ulaşmış olgun ekonomilerde; tasarruf fazlası, resesyonun başlıca nedeni olmaktadır. Dolayısıyla müterakki tarifenin tasarruf fazlasını ortadan kaldırarak, tüketim eğilimini yükseltmek gibi bir işlevi olması gerekir. Buna rağmen bazı gelişmiş ekonomilerin düz oranlı tarifeye yönelmelerinin ve oranlarınıdüşürmelerinin nedeni, global rekabet ve sermayenin akışkanlığıdır. Türkiye tam istihdama ulaşıncaya kadar, tüketimi makro matrah kabul eden düşük tarifeli, bir vergi sistemini benimsemeli ve gelir ile kurumlar vergilerini entegre etmelidir. KV’si ile şirketleşmiş sermayenin ayrımcılığa tabi tutulması, kayıtlı ekonomiye geçiş kadar; ölçek ekonomilerini ve piyasaların gelişmesini de engellemektedir. Nitekim sermaye gelirleri vergileri, ancak ekonominin faktör donanımının değişimi tamamlanıp; tam istihdama ulaşıldıktan sonra ve ancak bir kapalı ekonomide, işgücüne yansıtılamaz.
Bir diğer husus, vasıtasız istihdam vergileri ile tüketim üzerindeki vasıtalı vergilerin makro matrahları açısından bir fark olmadığıdır: Her ikisi de tüketimi vergilendirirler. Ayrıca gelir vergisi hasılatında ücretlerin payının ve vergi yükü içerisinde vasıtalı vergilerin ağırlığının artması, makro matrahı kendiliğinden tüketime kaydırmakta ve sistemin tarifesini de düzleştirmektedir. Bir başka deyişle kalkınma ihtiyaçları ve işsizlik, kendiliğinden, makro matrahı ve tarifeyi tadil etmektedir19. Zira piyasa ekonomisi, etkin kaynak tahsisi için; kıt olan sermaye faktörüne ve payına ağırlık vermeyi, işsizlerin iş talebi nedeni ile dikkate almak durumundadır. Vergi sistemi de ancak piyasa ekonomisi ile uyumlu bir yapıda olursa, etkin kaynak tahsisi için kalkınmaya ve eşitlik için sosyal devlete hizmet edebilir. KGE’ler (kalkınan geçiş ekonomileri) başta KV si olmak üzere, sermaye gelirleri vergilerinde ne kadar fazla hasılat sağlarlarsa, kalkınma, eşitlik, tam istihdam ve piyasa ekonomisine geçişi o kadar ertelemiş olurlar.
İstihdam vergilerinin düşürülmemesi, sosyal sigortaların zorunlu kılınarak yaygınlaştıtrılması yani aktif sigortalıların artırılması ve gelir vergisine asgari ücretin yarısı ölçüsünde bir asgari geçim indiriminin sokulması ile mümkündür. Sosyal sigortalar, açıkları dolayısyısıyla vergi sistemine giderek muhtaç oldukları takdirde; sigorta vasfını yitirmekte ve salt sosyal mala (kamu hizmetine) dönüşmektedir. Bu husus piyasa ekonomisine geçiş ve mülkiyetin piyasada rekabetin gözetiminde dağılımı ilkeleri ile çelişir. Ayrıca asgari ücret, vergi yükü düşürülmekle birlikte herhalükârda vergilendirilmelidir. Devlet kendi eliyle bedavacı veya vergi ziyaı yaratmamalıdır.
(vii) Vergi Sistemi, Siyasal İktidarı Elinde Tutan Ortanca Seçmenin veya Seçmen Çoğunluğunun Ekonomik Kimliği, Siyasi Talepleri ile Uyumlu Olmak Zorundadır:
Bir bakıma devlet, ortanca seçmenin veya seçmen çoğunluğunun siyasal olarak örgütlenmesinden başka bir şey değildir. Türkiye’de ortanca seçmen (çiftçi + esnaf) karışımı bir kimlikte olup, ağırlık köylülüktedir. Vergi sistemi, seçmen çoğunluğunun tercihlerinin belirlediği20 sosyal refah fonksiyonun yani devletten beklediği kamu hizmetlerinin finansman aracıdır. Burada dikkat edilmesi gereken beş husus vardır:
(a) Seçmen çoğunluğunun ekonomik kimliğini belirleyen, mevcut kalkınma aşamasına bağlı olarak üretim yapımızdır. Bugünkü haliyle Türkiye, bir küçük üreticiler veya aile işletmeleri denizidir.
(b) Seçmen çoğunluğumuz küçük üreticiliğe bağlı olarak çiftçi ve esnaf biçiminde ortaya çıktığından; genelde geleneksel sektörde ve ‘kayıt dışı ekonomi’de yer almaktadır. Dolayısıyla kayıt dışı ekonomi, seçmen çoğunluğunun bir talebi olup; vergi sistemi de buna göre düzenlenmiştir: Kayıt dışılık, küçük çiftçi muaflığı, küçük esnaf muaflığı ve basit usul gibi yasal ve meşru düzenlemelere sahiptir.
(c) Kayıt dışı ekonomi ile; seçmen çoğunluğu vergi dışı kalmak istemekte, dahası, vergi vermemenin ötesinde, yoksulluğunu ileri sürerek gelir transferi talep etmektedir. Dikkat edilirse gelir transferi programlarının çoğu çiftçi ve esnafa yöneliktir.
(d) Kayıt dışı ekonomide yer alan tarım ve hizmetlerle mübadelede bulunan sanayi iş kollarının da kayıt dışılığa kaymaları, kaçınılmazdır: Tekstil, gıda ve inşaat bunlara örneklerdir.
(e) Kayıt dışılığın tasfiyesinde sadece kalkınma değil; geçiş ekonomisinin tamamlanması ile piyasa ekonomisine geçiş ve özellikle malî piyasaların, bankacılık sisteminin gelişmesi de rol oynayacaktır. Piyasa, kayıtlı mübadelenin, sözleşmelerin yapıldığı yer demektir. Bankacılığın gelişmesi, nakit ekonomisinden, kayıtlı ekonomiye geçiş demektir.
(f) Netice olarak, sanayileşme tamamlanıp ve piyasa ekonomisi olgunlaşıncaya yani ortanca seçmenimiz (çifçi ve esnaf) olmaktan çıkıp; (işçi ve serbest mesleğe) dönüşünceye kadar, ‘kayıt dışı’lıkla yaşamak durumunda olduğumuzun bilincine varmalıyız.
Buradan çıkacak politika sonuçları; bir KGE’de ortanca seçmenin ekonomik kimliğinin köylü ve esnaf olması ve kayıt dışı ekonomide yer alması ‘genel vasıtasız bir müterakki vergileme’ için engel oluşturmaktadır. Böylece ‘kısmî ve müterakki vasıtasız vergilerin’ yarattığı adaletsizliği ve hasılat yetersizliğini giderecek olan, vasıtalı vergilere ağırlık kazandırmaktır. Dolayısıyla, tarihi olarak sanayileşme sürecinde önce vasıtalı vergilerin geliştirilmesinin, daha sonra vasıtasız vergilere geçilmesinin arkasında; seçmen çoğunluğunun kimliği ve talepleri ile kayıt dışı ekonomide yer alması yatar. Maalesef bizde 1950’den beri ve özellikle 1960 sonrasında gerek planlı kalkınmanın finansmanı ve sosyal devlet anlayışı ile vasıtasız vergilere ağırlık verilmesi; sanayi tasarruflarının vergilendirilerek, tarımın sübvansiyonuna dolayısıyla tüketimin ve nüfus artışının teşvik edilmesine yani gerikalmışlığın devamına, yoksulluk ve işsizliğe yol açmıştır: Türkiye’de halen ‘Tunç Yasası’ yürürlüktedir. Vergi politikamız takdim tehir hatası ile malüldür. Vasıtalı vergilerin asıl sakıncası, mübadeleyi caydırarak piyasa ekonomisine geçişi erteleme riskidir. Dolayısıyla vasıtalı vergiler düşük oranlı ve yaygın kullanılmalı ve yarar ilkesi vergileri ile desteklenmelidir21.
(vii) Vergi Sistemi, Dışsallıkları İçselleştirmelidir:
Dışsallıklar tanım icabı iktisadi ajanların, fiyat mekanizması- dışı yollardan birbirlerinin fayda veya üretim fonksiyonlarını etkilemeleridir. Bu nedenle bir vergi sisteminin etkin kaynak tahsisi için dikkate alınacak hususlardan birisi de dışsallıkları mümkün mertebe içselleştirmesidir22. Bir başka deyişle, vergi teşvik önlemlerinin ekonomik gerekçesi, pozitif dışsallıklar olması gerekirken; negatif dışsallıklar için de Pigoucu Vergiler denilen vergilerin ihdası, örneğin Çevre Vergisi, Çevre Pulu gibi uygulamalar gerekmektedir. Ancak vergi teşvik önlemlerinde; pozitif dışsallıkların sınırı aşılacak olursa, vergi ziyaı yanında rant ekonomisi de yaratılmış olur.
* Vergi teşviği talep edenler; böylece iktisadi faaliyetlerinin, pozitif dışsallık yarattığının ispat yükünü de üstlenmelidirler. Bu yaklaşım, Maliye İdaresi için de bir ölçüt oluşturur.
*Pozitif dışsallıklar ve vergi teşvikleri: Genel yatırım indirimi, ihracatta vergi iadesi, ARGE harcamaları, tasarrufların vergi muafiyeti ile eğitim ve sağlık harcamalarının (beşeri sermaye yatırımlarının) matrahtan düşülebilmesi gibi hususlarla sınırlanmalıdır. Bunlara konut edinme hakkı dolayısıyla ipotekli kredilerin faizlerinin matrahtan düşülmelerine izin verilmesi de eklenebilir.
*Negatif dışsallıklar ise belli bir iktisadi eylemin; sosyal maliyetinin, piyasa maliyetini aşmasıdır: Pigocu Vergiler/vergi cezaları ile bu farkın içselleştirilmesi mümkündür. Özellikle ÖTV bu anlayışla yeniden gözden geçirilebilir: Şişmanlatıcılar, alkol ve sigara, gaz emisyonları, ses gürültüsü, endüstriyel atıklar, talih oyunları, lüks tüketim, lüks tüketimi özendirici reklamlar, kıymetli taşlar ve ziynet eşyası ve iddihar, müstehcenlik vb. doğurdukarı negatif dışsallıklar nedeniyle vergilendirilmelidir. Ancak burada tüketicilerin istismarına yol açan tarifelerden de sakınılmalıdır.
Bu arada büyüme odaklı olmaları yüzünden iki dışsallığın vergilendirilmelerini ele alalım:
* Yatırım İndirimi: Yatırım indiriminde yatırımcının riskini azaltabilmek üzere; ölçek ekonomileri, istihdam artışı, teknolojik ilerleme, sendika üyeliği ve ihracat olanakları yaratabilen büyük hacimli yatırımlarla, düşük ölçekli yatırımlar arasında; doğurdukları dışsallıklar açısından ayrım yapılması ve teşviklerin büyük hacimli yatırımlara misil zamları ile uygulanmasında yarar vardır. Zira satın alım gücünün düşük olduğu, piyasa ekonomisi altyapısının bulunmadığı ülkemizde; rekabetçi endüstrilerin kurulabilmesi, aksi halde pek mümkün görülmemektedir.
* İddihar Vergisi: İddihar yurttaşların tasarruflarını, gelenekleri veya güvensizlikleri nedeni ile; malî sektör dışında değerlendirmeleridir. Bunları kasalarda tutulan döviz, altın kıymetli taşlar, arsa, kiralanmayan gayrimenkuller (ikinci yazlık veya konutlar vs), kıymetli tablolar veya diğer kolleksiyonlar, yatlar, değerli atlar, villalar veya belli bir büyüklüğün üzerindeki lüks konutlar, lüks taşıtlar, vb. olarak sayabiliriz. Bu malların satın alımlarında satış fiyatının % 1-2 si nispetinde iddihar vergisi alınması ve satılıp mali sektöre yatırılması halinde ise; daha önce tahsil olunan verginin hesaba iadesi yerinde olur. Öncelikle iddihar ülkemizdeki malî piyasaların gelişememesinin ve dolayısıyla yüksek faiz ve işsizliğin nedenidir. Kıt faktör olan sermayeyi israf edenlerden, bu israfın sosyal maliyeti tahsil edilmelidir. İddihar vergisinin konulması ile malî piyasalardan tahsil edilen vergiler kaldırılabilir. Zira mali piyasalardan (tasarruflardan) alınan vergiler de; tıpkı iddihar gibi, faizi yükselterek işsizlik ve yoksulluk yaratmaktadır. İddihar vergisi sadece mali piyasaları geliştirecek bir politika değil; dahası mali sektör aracılığıyla sanayileşmenin finansmanını mümkün kılcak büyüme-odaklı bir vergi olacaktır. Tercihan iddihar vergisi bir kalkınma fonunda toplanarak, geri kalmış bölgelerin alt yapı yatırımları ile bu bölgelerdeki müteşebbislere mali sektör aracılığıyla finansman kredisi olarak kullandırılabilir.
(ix) Malî Tevzin ve Malî Desantralizasyon:
Mahalli idarelerin finansmanı, yeni kamu reformu ile birlikte önem kazanmaktadır. Zira mahalli idarelerin finansmanı özerkleştirilemez ise; yerel yönetimler merkezi idarenin taşradaki uzantıları olarak kalmaya devam edeceklerdir. Mahalli idarelerin mevcut merkezi finansmanı, beraberinde israfı da getirmektedir. Nitekim yerel vergiler konusunda alınması gereken birkaç önlem vardır:
(a) Öncelikle bazı vergiler yerel yönetimlere terkedilmeli ve bu yönetimlere tarifelerini belli sınırlar içerisinde düzenleme yetkisi verilmelidir: Bu vergiler Emlâk, Çevre, Motorlu Taşıtlar Vergileri vb. dir.
(b)Yarar ilkesine23 bağlı harç, resim, işaretli vergiler ve kullanıcı fiyatları genelde mahalli idarelere bırakılmalıdır. Zaten ayaklarla oy verme yerel sosyal mallara tercihlerin açıklanması anlamındadır. Nitekim yarar ilkesi mahalli idarelerde malî disiplini teşvik edecek biliçlenmeye de yardımcı olur. Bunlar tapu harçları, çevre pulu, reklam harç ve resimleri, eğlence resimleri, şerefiyeler vb dir.
(c) Negatif dışsallıklar, çevre vergisi, çevre pulu, para cezaları,
(d) Yerel kamu kolaylıklarının kullanıcı bedelleri veya imtiyaz gelirleri.
(e) Yerel kamu mallarının kiralanması ve satışı ile BİT’lerin özelleştirme gelirleri.
Yukarıdaki kaynaklar yetersiz kaldığı taktirde; enerji üzerindeki fonlardan ve işaretli vergilerden veya ÖTV’nin negatif dışsallıkları vergilendiren öğelerinden yerel kullanımları oranında bu idarelere pay verilebilir: Ancak Gelir ve Kurumlar Vergilerinden, nüfus esası üzerinden pay verilmesi uygulamasından vaz geçilmelidir. Zira bu husus nüfus sayımları ve sağlıklı seçmen listeleri düzenlenmesinden başlayarak, çesitli sakıncalarla birlikte; israfa da yol açmaktadır. Bölgeler arası kalkınma farklarının giderilmesi ise; merkezi idarenin vergi teşvikleri yerine regülasyonlar, yerel kalkınma ofislerinin proje yardımları ve bu projelerin finansmanı için sosyal fondan sağlanacak düşük faizli proje kredileri ile temin edilmelidir. Herhalükârda yerel insiyatif ve teşebbüs harekete geçirilmelidir.
(x) Mükellef Hakları ve Hukukun Üstünlüğü:
Kamu Hukuku’nun herhangi bir alanındaki mevzuata, Hukuk olma niteliğini kazandıracak olan; hukuk devleti esaslarına göre bu düzenlemelerin yapılmış olmasıdır. Hukuk devletini niteleyen iki
temel evrensel ilke mevcuttur. Bunlar24:
* Kanun önünde eşitlik ilkesine uyulması: Vergilerin ve Vergi Cezalarının Genelliği İlkesi.
* Zulme Karşı Koyma İlkesinin Kabulü: Bu husus, hak arama yollarının açık tutulması ile başlar ve sivil itaatsizliğe kadar götürülebilir. Burada keyfi vergilemeye karşı, mükellef haklarının ihdası önem kazanmaktadır.
Vergi bir hukuk devletinin en hassas işlemi olup; hukuk devletinin temelini oluşturan ‘özel mülkiyetin’ kamulaştırılması anlamındadır. Ülkemizde GV, KV’si hatta KDV’si uygulamalarının kismî olması göz önünde tutulduğunda; vergiler alanında hukuk devletinden uzak olduğumuz anlaşılır. Oysa bir Anayasal demokraside; seçmen sayısı = vergi mükellefi sayısı olmalıdır. Bizde ise 45 milyon seçmen içerisinde mükellef sayısı 8 milyonu geçmemektedir. Dolayısıyla, Parlamentolara hayat veren ‘temsil edilmez isek, vergi ödemeyiz’ ilkesi, en azından vasıtasız vergiler için ülkemizde geçerli değildir. Ancak bu konuda en önemli sakınca, ‘hürriyeti bağlayıcı vergi cezalarının’ Yargıtay’ın da yorumu ile sadece 1,300.000 beyannameli GV ve KV’si mükelleflerine tatbikidir. Aslında kayıt –dışı ekonomi, kismî ve keyfi vergi uygulamalarına karşı bireysel olarak başvurulan bir ‘sivil itiatsizlik’ kurumu olarak da yorumlanabilir. Günümüzde Batı’da vergi alanındaki hürriyeti bağlayıcı cezalar, geçmişte sanayileşme süreci sırasında bulunmadığı gibi; bunlar da tıpkı yüksek müterakki tarifeler gibi yarın, aşırı sert uygulamalar olarak tarihe geçebilirler. Kısmî vergi uygulamalarına başvurabilen KGE’lerde ‘ekonomik suçların ekonomik cezalara çarptırılmaları yaklaşımı’, hem kalkınma aşaması açısından, hem de hukuk devleti esasları bakımından doğru bir yaklaşımdır. Aksi halde ‘vergi afları’ devam edecek demektir. Müteşebbislerini hapis tehditi altında tutan bir KGE’de; kalkınma ve piyasalaşma süreçleri tamamlanamaz ve erken sermaye ve teşebbüs ihracı söz konusudur.
Vergi geçikme faizlerinin tefeci faizlerini bile aşması, vergi asıllarını tahsilat zorluğu yaratması yanında; kredi kartları faizlerininden daha önemli bir konu olarak düzenlemesi gereken bir insan hakları sorununa dönüşmüştür. Bu konu vergi hukukçuları tarafından anayasanın himayesindeki özel mülkiyet ve girişim özgürlüğünü tehdit ettiği gerekçesi ile Anayasa Mahkemesi önüne bir iptal davası olarak götürülebilir. Eğer sonuç alınamaz ise; aynı gerekçe ile AİHM’ne götürülmelidir.
Diğer taraftan mükellef hakları olarak: Asgari geçim indiriminin vergi sistemine sokulması, ekonomik ve sosyal haklarla ilgili harcamaların matrahtan indirilebilmesi, idareyi ve TÜRMOB’u izleme komisyonunun kurularak mükellef şikâyetlerinin değerlendirilmesi, idarenin kapalı devre çalışmasına son verilerek mükellef temsilcilerinin danışma kurullarında istihdamı, kayıt dışı devletin ve gelirlerinin tasfiyesi, bilgi edinebilme hakkının fiilen kullanılabilmesi (saydamlık), personelin idareden piyasaya geçişlerinin düzenlenmesi, TÜRMOB ve idare arasındaki ilişkilerin tanzimi, geçikme faizlerinin TÜFE + refah payı veya Hazine bonosu faizleri ile endekslenmesi, malî suçlara malî cezaların verilmesi gibi hususlar gündemdedir.
SONUÇ:
Kalkınan bir geçiş ekonomisi olan ülkemizde vergi sisteminin etkinliği sadece maliye politikaları ile sağlanamaz. Örneğin özelleştirmenin tamamlanması da belirleyici bir öğedir. Yapılacakları özetlersek:
* Vergi sitemimizin makro-dinamik temelleri irdelenmelidir: Makro matrahın, tarifenin, vergi yükünün hacminin, sektörel dağılımının, hasılat yapısının, piyasa ekonomisi ile uyumunun, kalkınmanın finansmanına katkısının, dışsallıkların içselleştirilmesindeki rolünün, istihdam hacmi ve işsizlik ile yoksulluk üzerindeki etkisinin, gelir dağılımına tesirinin, mali tevzindeki işlevinin hesaplanarak incelenmesi gerekir.
* Sosyal-devlet ve piyasa ekonomisi uyumlaştırılmalıdır: Piyasa ekonomisi ile uyumlu sosyal devlet uygulamalarının sağlanabilmesi için; ortak bir sosyal fonun oluşturulması ve bunun dağıtımındaki temel ilkenin tespiti yanında finansman modelinin yapılandırılması beklenir.
* Mükellef hakları vergi sistemimize sokulmalıdır: Ayrıca, mükellef haklarının ihdası ile vergi mevzuatımızın, vergi hukukuna dönüştürülmesinin insan haklarının bir gereği olduğu dikkate alınarak; yukarıdaki kaygılarla yasaların yeniden yazımı düşünülebilir.
Aslında AB ile müzakere süreciyle birlikte; yukarıdaki hususlar, Birliğe uyum koşullarına dönüşeceklerinden, kendiliğinden gündeme geleceklerdir. Örneğin işleyen bir piyasa ekonomisi bir Kopenhag ölçütü olup vergi sistemimiz buna uygun kılınmalıdır.
Piyasa başarısızlıklarının tükendiği noktada; devletin başarısızlıkları25 başladığından mevcut vergi yükümüzün aşırı hacmi, devletin yol açtığı israfı finanse etmeye tahsis edildiğini işaret etmektedir. Bu noktada bir başka husus BOP (Büyük Ortadoğu Projesi) dolayısıyla ‘başarısız devlet’ kavramı da ortaya çıkmıştır. ‘Başarısız devlet’ halkının temel ihtiyaçlarını gideremeyen yani adam başına 5.000 dolar eşiğini aşamayan ve özgürlükleri kısıtlı devlet olarak tanımlandığında; dış müdahaleden sakınmak istersek, Türkiye hızla bu kategoriden çıkmak durumundadır: Zira ekonomimiz AB ülkelerini ve ABD’yi göç baskısı altında tutarak, negatif dışsallık yaratmaktadır. Nitekim tüm yasal iyileştirmelere rağmen, özgürlükler uygulamaya tam yansıtılamamaktadır. Ancak hiçbir sosyalist veya devletçi karma ekonomi; 5.000 dolarlık temel ihtiyaçları karşılama düzeyini aşamadığından, özelleştirme ve piyasa ekonomisi, ülkemizde vergi sistemine bakışla önceliğe sahiptir. Özelleştirmenin ve vergi idaresinin aynı bakanlığın elinde toplanması eşgüdüm için bir fırsat oluşturmaktadır.
Günümüzde vergi yükü artışları ile servis yükünü finanse etmek, mümkün görünmemektedir. Artık yapılması gereken; vergi-dışı finansman kaynakları ile borç anaparasını azaltarak, reel faiz düşmese dahi toplam servis yükünü düşürmektir. Zira vergi yükü artışları tasarruf ve yatırım potansiyelini azaltmaktadır. Reel yüksek faiz, piyasa ekonomisinin ihtiyaç duyduğu mali sermaye birikimini sağlamak nedeniyle gerekli olsa dahi; artık bu fonların mali piyasalar aracılığıyla kalkınmanın finasmanına aktarılması sağlanmalıdır: Ancak mali piyasalarımız da işlememektedir. Kalkınma ümidi, 100 milyonluk bir Türkiye’ye ulaşıldığında serap olabilir.
"İstikrar programının alternatifi var mı?" sorusunun cevabı, Türkiye'deki ekonomik sorunun teşhisi ve tedavisine bağlı olarak değişmekte. Keynesci yaklaşımı benimseyenler, sorunun enflasyon olduğunda ve tedavinin de, maliye - para politikaları ve özelleştirme destekli bir istikrar programıyla sağlanacağında hemfikir.
